Государственно-частное беспартнерство

В Приморье бизнес устал говорить о необходимости открытого диалога с властями об инвестиционных проектах

Государственно-частное партнерство – универсальный механизм решения долгосрочных задач: от инфраструктурных и социальных проектов до внедрения особо перспективных научных технологий. ГЧП применяется в разных странах, но особое распространение этот механизм получил в регионах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися доверительными отношениями бизнеса и государства. В России, несмотря на растущее количество проектов в формате ГЧП, по мнению экспертов, данная форма партнерства не раскрыла свой потенциал, пишет Деловая газета "Золотой Рог".

Государственно-частное партнерство в широком смысле предполагает долгосрочное взаимодействие государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях. В странах Европы и АТР данный механизм имеет множество историй успеха. Например, в Японии подавляющее большинство туристических и социально-культурных объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства появились именно с использованием механизма государственно-частного партнерства. Там эта практика реализуется с 1999 года.

В России одна из форм ГЧП появилась в 2005 году, когда вышел №115-ФЗ «О концессионных соглашениях». И только через 10 лет ГЧП обрело более широкий смысл вместе с №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации». Поэтому сегодня российское законодательство подразумевает две формы государственно-частного партнерства: концессионное соглашение и соглашение о ГЧП.

На практике ГЧП имеет ряд существенных отличий от иных форм взаимодействия бизнеса и государства. К ним относятся соинвестирование проекта, разделение рисков между партнерами. Предметом соглашения выступают имущественные объекты, либо общественно значимые услуги, для оказания которых необходимо создание или реконструкция имущественного объекта. Бизнес также участвует в дальнейшей эксплуатации объекта, либо его техническом обслуживании. При этом, как правило, проекты ГЧП сопровождаются дополнительными обязательствами и гарантиями со стороны государства.

Для государства или субъекта федерации ГЧП - это способ решить важные вопросы развития инфраструктуры, и при этом переложить первоначальные расходы на частный сектор экономики, поскольку бюджетные возможности ограничены. Частный инвестор, используя механизм ГЧП и исполняя обязательства, получает гарантированный доход (обеспечение возвратности средств инвестора – один из основных принципов ГЧП). Также предприниматель может использовать механизм частной инициативы, как способ предложить публичному партнеру уникальные условия соглашения, получить земельный участок под создание объекта без проведения процедуры торгов, а также получить административную поддержку, которая поможет привлечь потенциальных соинвесторов к проекту.

Применяемые механизмы возврата частных инвестиций в проектах ГЧП и квази-ГЧП в России можно условно разделить на четыре группы. Первая - плата за доступность. Здесь возврат вложений частного инвестора полностью или в большей мере обеспечивается за счет платежей публичного партнера (сюда входит компенсация затрат на создание и эксплуатацию объекта, покрытие расходов на обслуживание привлеченного финансирования). Второй механизм - минимальная гарантированная доходность со стороны публичного партнера. При этом соглашением предусматривается условное обязательство публичного партнера компенсировать установленную недополученную прибыль за определенный период. Третий - прямой сбор платы и осуществление иной коммерческой деятельности без дополнительных гарантий со стороны публичного партнера. И последний - плата и коммерческая деятельность по регулируемым ценам (тарифам). В силу особенностей законодательства при этом механизме возврата также часто используется компенсация невозмещенных капитальных затрат инвестора за счет публичного партнера. Именно этот вид возврата инвестиций наиболее популярен в России.

От здравоохранения до автодорог

Концессия остается основной формой такого партнерства в России: благодаря концессионным соглашениям в 2017 году реализуются 2200 инфраструктурных проектов. «В период действия концессионного соглашения гарантируется неизменность договоренностей с государством. И концессия - действительно, один из наиболее надежных способов получения инвестиций»,- уверена проектный менеджер отдела развития моногородов и ГЧП инвестиционного агентства Приморского края Алиса ЖЕЖКО.

Соглашения о ГЧП или МЧП используются в большей степени в социальной сфере (здравоохранение, образование) – таких проектов насчитывается 70. Также на региональном и муниципальном уровне реализуется ряд проектов (всего 176), которые имеют схожие с ГЧП признаки, но при этом заключены в рамках иных организационно-правовых форм, например, долгосрочные контракты жизненного цикла, заключаемые в рамках 223-ФЗ и 44-ФЗ, долгосрочный договор аренды публичной собственности, который подразумевает определенные инвестиционные обязательства арендатора и решение социально-значимых задач (нормы ГК РФ и 135-ФЗ) и пр.

Досье "Золотого Рога": По данным Ассоциации «Центр развития ГЧП», на начало 2017 года в России принято решение о реализации 2446 инфраструктурных проектов, предусматривающих привлечение частных инвестиций на принципах ГЧП. При этом более 480 проектов находятся в проработке органов власти и около 1000, по экспертным оценкам, структурируются частным партнером для запуска с использованием механизма «частной инициативы».

Наибольшее количество проектов в формате ГЧП реализуются в коммунально-энергетической сфере. По всей России насчитывается 2058 инфраструктурных проекта. Как сообщает Ассоциация «Центр развития ГЧП», регулирование в сфере тепло- и водоснабжения позволяет не только увеличивать количество концессионных соглашений, но и совершенствовать подходы при подготовке и реализации таких проектов. Появление государства, как обязательной третьей стороны в концессионных соглашениях в данных отраслях уже дало импульс к увеличению доли более крупных и качественно подготовленных проектов ГЧП в коммунальной сфере. При этом эксперты уверены, что данная тенденция негативно скажется на количественных показателях.

С большим отрывом за коммунально-энергетической сферой следует социальная – 281 проект. Особенно привлекательной для частных инвесторов остается отрасль здравоохранения, благодаря компенсации операционных затрат за счет ОМС. Более того, публичная сторона охотно софинансирует объекты здравоохранения ввиду их высокой социальной значимости.

Замыкает тройку лидеров проектов в формате ГЧП транспортная сфера (68 проектов). Эксперты связывают это с тем, что спрос на модернизацию автодорожной инфраструктуры в субъектах остается по-прежнему высоким, поэтому региональные и муниципальные власти перенимают опыт проектов ГЧП федерального уровня. В июне 2016 года была заключена первая федеральная концессия и в отношении объектов железнодорожного транспорта.

Как у нас?

Приморский край не отстает от российских тенденций. Здесь, как и по всей стране, коммунально-
энергетическая, транспортная и социальная сферы больше других нуждаются в формате государственно-частного партнерства. В Приморье до 2026 года планируется заключить концессионные соглашения для 38 энергетических и коммунальных проектов, пяти объектов спортивного, культурного и социального назначения и одного объекта инфраструктуры бытового назначения (проект рыбного рынка в столице Приморья).

Ряд крупных проектов ожидают инвестора и в транспортной сфере. Это проект платных парковок во Владивостоке, проект строительства альтернативной автомобильной дороги и мостового перехода через пролив Босфор Восточный, а также проект международных транспортных коридоров Приморье-1 и Приморье-2. Последний находится на сопровождении Инвестиционного агентства Приморского края. Как сообщили в агентстве, требуемые инвестиции для реализации МТК составляют порядка 200 млрд рублей. На базе агентства и администрации края ведутся активные переговоры с иностранными инвесторами по этому вопросу.

Еще для шести из сопровождаемых Инвестиционным агентством проектов разработаны концессионные соглашения. Это проект создания центра ядерной медицины на острове Русский, проект транспортной инфраструктуры оптово-распределительного центра и комбината социального питания, проект автоматизированной системы фотовидеофиксации административных нарушений ПДД и системы весового и габаритного контроля в Приморском крае, проект о централизованных системах холодного водоснабжения и водоотведения на территории Большого Камня и Артема, а также проект для объектов водоснабжения, водоотведения и очистки стоков, находящихся в собственности Приморского края.

Нераскрытый потенциал

Несмотря на обилие проектов, которые можно реализовать при помощи механизма ГЧП, инвесторы не спешат сотрудничать с публичным партнером. Приморский край в прошлом году занял в рейтинге регионов России по уровню развития ГЧП лишь 48-е место. Рейтинг ежегодно оценивается на основании трех основных показателей: развитость институциональной среды в сфере ГЧП в субъекте, опыт реализации проектов с применением этого механизма, нормативно-правовое обеспечение. Несмотря на то, что Приморье совершило несомненный прорыв и поднялось сразу на 26 позиций, регион значительно уступает уровню работы с инвесторами своему ближайшему соседу – Хабаровскому краю, который, по данным рейтинга, входит в десятку лучших регионов.

В ноябре во Владивостоке состоялся Форум молодых предпринимателей РОСТ, в рамках которого Инвестиционное агентство Приморского края провело панельную дискуссию, где активно обсуждались вопросы реализации проектов на основе принципа ГЧП. Во время дискуссии были затронуты не только существующие проекты, но и тормозящие развитие ГЧП факторы. Одним из главных бизнес-сообщество признало отсутствие диалога между бизнесом и властью в вопросах инвестиционных проектов, условиях их реализации.

«Практика реализации проектов с использованием механизма ГЧП не обкатана в Приморье до автоматизма. Осложняет этот процесс и отсутствие уполномоченного по вопросам ГЧП, что является необходимым условием в соответствии с Федеральным законом. Еще один тормозящий фактор связан с окупаемостью инфраструктурных проектов – она тесно связана с интенсивностью использования, а сравнительно небольшая плотность населения региона не сможет создать достаточную нагрузку. Неслучайно наиболее амбициозные проекты МТК предполагают, что основную интенсивность даст поток грузов из Китая», – отметил представитель инвестиционного агентства Приморского края.

КОММЕНТАРИИ

Дмитрий АЛЕКСЕЕВ, генеральный директор DNS:

«Мы часто пересекаемся с властями Приморского края по поводу наших проектов, которые реализуются в ТОР и СПВ, но только в связи с координационными вопросами. Безусловно, хотелось бы, чтобы местные чиновники четче артикулировали, что необходимо создать в регионе, и тогда бизнес начал бы инвестировать активнее. Например, компания DNS считает своим долгом инвестировать в Приморье, мы хотим и имеем возможность сделать многое! Но власти не дают четкого ответа на вопрос: в какие социально значимые проекты бизнес может вложить деньги. Нам, конечно же, не привыкать. Поэтому молчание нас не остановит, мы все равно будем инвестировать и развивать наш родной регион.

Помимо отсутствия связи бизнеса и власти в вопросах инвестиций, в Приморье механизму ГЧП явно не добавляют привлекательности «истории успеха». Так, у нас построили два замечательных моста при тесном взаимодействии бизнеса и власти, и оба директора частных компаний отбывают срок. Поэтому предприниматели стараются очень аккуратно подходить к взаимодействию с государством. В настоящий момент лучшее, на что может рассчитывать бизнес при реализации крупных проектов – это то, что власти не будут мешать».

Анатолий БЕЛЯЕВ, главный специалист по реабилитации и остеопатии Минздрава России по Дальнему Востоку, директор Института вертеброневрологии и мануальной медицины, д.м.н., заслуженный врач Российской Федерации:

«ГЧП в сфере медицины – очень перспективное направление, и Минздрав обращает особое внимание на данный вид сотрудничества. Государству необходимо разгрузить бюджет, уменьшить налоговую нагрузку на население, чтобы найти деньги на здравоохранение. В настоящий момент наиболее развитой формой ГЧП в медицине выступает взаимодействие частных структур с государством по линии ОМС. Сегодня частные медучреждения активно входят в систему, бесплатно проводят лечение населения и получают компенсацию из ОМС на операционные затраты. Такая форма ГЧП развита и в Приморском крае.

Другое направление государственно-частного партнерства, которое только делает первые шаги в России – это передача в лизинг или аренду инфраструктуры. Инвестор может строить или реконструировать медицинское учреждение, обеспечивать его аппаратное оснащение в обмен на работу в системе ОМС и загрузку учреждения, которые гарантирует государство. На одном из последних заседаний в министерстве здравоохранения был заявлен первый крупный лизинговый проект на основе механизма ГЧП. Еще одна зарождающаяся форма взаимодействия государства и бизнеса – это создание совместного предприятия. Здесь может быть заключен, например, контракт жизненного цикла на оборудование, которое установят в больнице.

Осторожность инвесторов к этим двум видам ГЧП связана с низкой проработкой нормативной базы и отсутствием доверия между бизнесом и властью. У чиновников есть целый арсенал регуляторных механизмов, которые могут на корню пресечь деятельность частного партнера. И инвестор боится, что с ним расторгнут договор, не дадут достаточных объемов ОМС, и его вложения не вернутся. Пока в России в целом, и в Приморском крае в частности, очень мало историй успеха ГЧП и информации о возможных объектах инвестирования, поэтому пока государству с трудом удается преодолеть недоверие бизнеса».

Евгений ШКАРУПА, председатель правления клуба предпринимателей «Примбиз»:

«Большинство проектов ГЧП предполагают участие среднего и крупного бизнеса, которые смогут финансово обеспечить соглашения с государством. Даже если в Приморском крае есть ряд проектов, которые предполагают участие малого бизнеса, об этом практически никто не знает. Где посмотреть перечень объектов, на каких сайтах? Если инвестор получит возможность хотя бы ознакомиться со списком проектов в формате ГЧП – это будет первый шаг. Дальше должна сработать простая математика, и если вложения будут оправданы, бизнес согласится принимать участие. Но зачастую государство старается пренебречь математическими законами и предлагает на 10 рублей инвестиций возвращать один. Ради чего тогда становиться соинвестором? ГЧП ради идеи ГЧП бессмысленно, этот механизм активно заработает только благодаря прибыли. Поэтому в таких проектах должна быть действительно партнерская позиция, в которой будут учтены и интересы государства, и интересы бизнеса. В противном случае все усилия по популяризации ГЧП сведутся на нет».

Наталья КОМИССАРОВА.

Газета "Золотой Рог", Владивосток.

Источник