Над пропастью без ржи

Несмотря на популистские заявления властей, земля на Дальнем Востоке до сих пор не стала источником дохода

Дальневосточный федеральный округ занимает треть территории России. Здесь сосредоточены запасы всевозможных природных ресурсов, но едва ли не самым важным из них является земля. Ведь, как известно, именно земельные ресурсы, при их разумном и эффективном использовании, становятся основой развития экономики любой территории и способны обеспечить рост доходов в бюджеты всех уровней и, соответственно, благосостояния граждан и страны в целом.

В то же время, практика землепользования накопила за последние десятилетия немало проблем, не находивших полноценных решений фактически с самого начала истории рыночных отношений. Сейчас государство предпринимает определенные попытки упорядочить эту практику, что, вероятно, в недалеком будущем может кардинально изменить ситуацию. Подробности – в обзоре Деловой газеты «Золотой Рог».

Земельный дефицит

Общая площадь земли на Дальнем Востоке составляет около 617 млн га. И почти вся она, за малым, почти незаметным в этих больших цифрах, исключением, является собственностью государства. На основании целого ряда федеральных законов, Российская Федерация является единственным собственником довольно большого списка категорий земель в силу их целевого назначения или разрешенного вида использования. Речь идет о земельных участках, определенных такими федеральными законами, как Лесной кодекс, закон «Об обороне», закон «О государственной границе» и др. Всего насчитывается около 20 подобных федеральных законов.

По данным Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), ситуация на Дальнем Востоке выглядит следующим образом: 99,6% является государственными землями, и только 0,1% принадлежит на правах собственности юридическим лицам и 0,3% - физическим.

«Несмотря на избыток государственной земли, в стране наблюдается дефицит участков, - отмечает эксперт Центра стратегических разработок А. Кудрина Наталья ШАГАЙДА в докладе «Земля для людей». - До сих пор не разграничены права на землю государственной собственности между федерацией, регионами и муниципалитетами». По ее словам, основной ресурс развития территорий - земли сельскохозяйственного назначения - не разграничены на 90%, земли населенных пунктов - на 89%. Исключение составляют только зоны промышленности и особо охраняемых территорий и объектов (35-36%), а также лесной фонд (20%). Органы местного самоуправления имеют право распоряжаться государственной землей, но без разграничения прав не могут им воспользоваться.

Кусочек земли у моря по нраву даже корове

Давняя идея из 90-х о том, что землю надо разграничить и отдать муниципалитетам в управление, чтобы они собирали налоги и, соответственно, были заинтересованы в упорядочении земельных отношений на своей территории, пока не реализована, отмечает эксперт. Например, в одном из наиболее экономически активных на Дальнем Востоке регионов - Приморском крае - по данным регионального Управления Росреестра, из 16, 4 млн гектаров к государственной и муниципальной собственности относится 15,6 млн гектаров, при этом только 1,2% земель из общего массива зарегистрировано как собственность муниципалитетов и 0,7% - собственность края.

Кстати, в собственности РФ в крае зарегистрировано больше половины земель - 54,6%. Более 40% земель относятся к так называемым неразграниченным землям, которыми по факту распоряжаются муниципалитеты. Перечень доступных участков для промышленности, сельского хозяйства и других нужд там фактически не сформирован. Но эта земля далеко не вся востребована, говорят в свою очередь специалисты Хорольского муниципального района. В то же время, эксперты отмечают и случаи, когда муниципальные образования относят федеральные земли (в силу федерального закона) к неразграниченным землям и пытаются распорядиться ими самостоятельно. Но их действия не порождают правовых последствий.

- Основная сложность нашего края в том, что большая часть земель принадлежит Российской Федерации, - говорят специалисты в Приморье. - У нас земли Минобороны, земли лесов, поскольку край залесенный, земли водного фонда, каковых тоже довольно много, край ведь изрешечен реками, озерами, прудами и т.д. И при этом отсутствует право у органов исполнительной власти и у органов самоуправления на местах распоряжаться ими. Все держатели этих земель находятся в Москве и руководят ими оттуда. И более того, эти земли, в соответствии с Земельным кодексом, ограничены в обороте.

Эта особенность региона сказывается, в том числе, и на реализации инвестиционных проектов в рамках тех инструментов развития, которые предложены инвесторам в соответствии с новой стратегией развития Дальнего Востока. Наиболее остро она проявилась в отношении резидентов Свободного порта Владивосток, столкнувшихся с проблемами в получении участка под свои проекты из земель Минобороны, прежде всего - военного лесничества. Впрочем, Приморский край в этом отношении - вовсе не исключение. Известны аналогичные случаи и на других территориях в ДФО, например, в хабаровском порту Ванино реализация проекта по строительству рыбозавода была задержана на два года из-за череды судов с Минобороны по поводу земельного участка, которые резидент, кстати, в итоге проиграл.

Безграничная стихия

А между тем, еще одна существенная проблема, имеющая свою довольно долгую историю, дополняет общую картину низкой эффективности использования земли. Она сводится к тому, что до сих пор большое количество земельных участков на территории Дальнего Востока, сведения о которых содержатся в ЕГРН, не имеют точного описания границ. Специалисты говорят о том, что зачастую границы таких участков описаны схематически, без координат, и, естественно, такой участок не может быть правовым объектом для осуществления сделок. И даже более того, отсутствие границ земельных участков на территориях, собственно, и создает в немалой степени тот хаос в землепользовании, о котором также говорят специалисты. Поскольку возможность в полной мере распоряжаться участками без точных границ не всегда возможна, правообладатели при необходимости обеспечивают уточнение границ за свой счет (например, при отчуждении, залоге и т.п.). «Земля в нашей стране так и не стала полноценным экономическим активом для граждан», делают вывод эксперты в докладе «Земля для людей».

Проблема эта хорошо известна буквально в каждом дальневосточном регионе. Но без точно обозначенных границ, признаваемых государством, пребывают не только отдельные участки, но и целые населенные пункты. В Камчатском крае, например, по данным регионального Управления Росрееста, 88% границ поселений уже определены и «признаны» государством, но вот в отношении населенных пунктов ситуация выглядит скромнее - только 24% из имеющихся на полуострове 87 населенных пунктов на сегодняшний день - с границами, обозначенными в соответствующих документах. Еще печальнее складывается ситуация в Приморском крае, где сведения о границах учтены в Едином государственном реестре недвижимости только для 10 % населенных пунктов.

«Отсутствие сведений о границах населенных пунктов в ЕГРН является одной из причин принятия решений о приостановлении и отказе в осуществлении кадастрового учета и государственной регистрации прав, - пояснили «Дальневосточному капиталу» в Управлении Росреестра по Приморскому краю. - Это острая и злободневная проблема. Управлением направляются письменные обращения в адрес губернатора Приморского края, вице-губернаторов Приморского края, специалисты выступают на совете глав муниципальных образований Приморского края, призывая к решению данной проблемы. Границы населенных пунктов устанавливаются в соответствии с генеральными планами, утверждение которых относится к полномочиям органов местного самоуправления. Сведения об утверждении генеральных планов, в том числе, об установлении границ населенных пунктов, передаются для внесения в ЕГРН в порядке межведомственного информационного взаимодействия».

Но, очевидно, одними призывами сдвинуть проблему с той точки, в которой она пребывает, не получается. Довольно слабая активность муниципалитетов в ответ на призывы связана, в первую очередь, с неочевидностью выгод от этих довольно затратных, как по времени, так и по финансам, процедур. Если в Октябрьском районе Амурской области специалисты говорят о том, что стоимость генплана одного села обходится муниципалитету в 300-400 тыс. рублей, то в Хабаровском муниципальном районе соседнего региона называют еще большую сумму - минимальная стоимость подобного заказа находится в районе 500 тыс. рублей. Для сельских муниципалитетов с их, как правило, скудными доходами такие расходы оказываются довольно тяжким обременением. Кстати, «дальневосточные гектары» в ряде случаев, особенно там, где отмечено скопление участков, порождают необходимость изменения границ, корректировки генпланов, что также потребует от муниципалитетов незапланированных затрат.

А между тем, эксперты Центра стратегических разработок обращают внимание на еще один важный аспект в сложившейся ситуации: местные власти не заинтересованы в надлежащем учете участков, так как прирост доходов может привести к сокращению трансфертов из вышестоящих бюджетов, за счет которых живет большинство муниципалитетов.

За красивыми лозунгами скрывается очень противоречивая картина.

Требуются координаты

О назревшей необходимости наведения порядка в земельных отношениях в последнее время стали говорить все чаще и чаще. Связано это, в первую очередь, с потребностями расширения налогооблагаемой базы и, соответственно, повышения уровня отдачи от земли в бюджет. На Дальнем Востоке внимание к ситуации с землепользованием, регистрацией и учетом земли, самой базой данных Росреестра, вызвано еще и теми проектами, реализация которых стала частью стратегии развития макрорегиона. В этом смысле определенную роль сыграл, прежде всего, закон о «Дальневосточном гектаре», породивший довольно много казусных ситуаций при выборе участка через информационную систему. Ведь в ходе реализации этого закона выяснилось, что на территории ДФО существует более 1,2 млн ранее учтенных участков, которые не внесены на публичную кадастровую карту.

«У нас в кадастре 170 тыс. ранее учтенных земельных участков без границ. У них есть присвоенный номер на основании старых свидетельств, но где конкретно каждый участок расположен - не понятно. Естественно, он не отражается в Федеральной информационной системе, так как нет его координат. Хотя, с другой стороны, при выборе участка на снимке видно, что он уже используется, но это людей не останавливает», - говорят в региональном правительстве Амурской области.

Решение этой проблемы в рамках закона о «Дальневосточном гектаре» нашли довольно быстро, обязав уполномоченные органы согласовывать с заявителем альтернативный участок. Но вот навести порядок должным образом, устранив саму проблему неучтенных земельных участков, так же быстро не получается. Решение такой задачи, очевидно, потребует много времени и больших денег.

И снова переоценка

К упорядочению земельных отношений государство приступило в последнее время не только в отношении границ всевозможных участков и площадей, но и их стоимости. С прошлого года, согласно закону, кадастровую оценку будут проводить государственные оценщики. Выполнять они эту работу будут в основном раз в пять лет, но в отдельных случаях - не реже одного раза в три года. Регионы создают на своей территории новую структуру - Центры государственной кадастровой оценки, главной задачей которых станет пересмотр кадастровой стоимости земли и прочей недвижимости. Раньше других на Дальнем Востоке свой Центр открыл Хабаровский край, который уже успел даже выполнить оценку лесного и водного фондов. По словам директора «Крайхабкадастра» Алексея ТЮРКИНА, в регионе существует проблема как заниженной кадастровой стоимости, так и завышенной. «Нашей организацией этот крен будет выровнен, что позволит справедливо взимать налоги с собственников», - отметил он.

Собственно, эта проблема некачественной оценки стоимости земли, по словам дальневосточных специалистов, была в немалой степени порождена практикой приглашения специалистов из западных регионов страны, не знавших местной специфики и, как правило, не имевших ни времени, ни других возможностей изучить ситуацию с землей в деталях. «Раньше для выполнения этих работ каждый раз привлекались новые оценщики, которые не могли учесть ошибки предшественников и принять их во внимание» - поясняет истоки проблемы директор Центра государственной кадастровой оценки Амурской области Оксана КУРГАНОВА. Теперь же дальневосточные регионы активизировали работу по подготовке своих специалистов. К следующему году, когда начнется новый этап этой работы, Центры планируют расширить свои штаты.

Стратегический ресурс

При всей значимости для экономики страны различных категорий земельных ресурсов, земли сельхозназначения - на особом счету, их относят к стратегическому ресурсу страны. Значение самой сельскохозяйственной отрасли, с которой в той или иной мере связывают перспективы экономического подъема, меняется буквально на глазах. Государство запустило механизмы стимулирования роста производства и привлечения инвестиций. В то же время, практика пользования землями сельхозназначения на Дальнем Востоке не избежала проблем.

Наиболее полно земли сельхозназначения задействованы в производстве в Амурской области, где они составляют примерно десятую часть общей площади региона. Это та категория земель в регионе, где почти отсутствует федеральная собственность (всего 50 тыс. гектаров в общем количестве имеющихся в области 3,5 млн гектаров сельхозугодий), поэтому фактически всем этим массивом распоряжается регион и его муниципалитеты. В результате, из 1,5 млн гектаров пашни в сельхозпроизводстве не используется только около 10%. Да и те, как говорят в региональном министерстве имущественных отношений, имеют тенденцию сокращаться за счет ежегодного ввода дополнительных гектаров в производство.

Второй по запасам пахотных земель регион на Дальнем Востоке - Приморский край, где находится примерно в два раза меньше гектаров в этой категории, обрабатывает порядка двух третей имеющейся пашни. Ситуация в крае такова, что региональные чиновники намерены провести ревизию не вовлеченных в оборот земель сельскохозяйственного назначения. «У нас 300 тысяч гектаров неиспользованной пашни», - цитирует заявление вице- губернатора Валентина ДУБИНИНА пресс служба администрации края. При этом общее количество сельхозугодий в Приморье - около 800 тыс. гектаров.

При всех общих проблемах дальневосточных регионов, два этих ключевых для сельскохозяйственной отрасли региона имеют существенные различия в практике землепользования. Вызваны они, в том числе, активностью самого региона в оформлении своих прав на землю. В Амурской области около 1 млн гектаров сельскохозяйственных земель оформлено в частную собственность, еще 750 тыс. гектаров стоят на кадастровом учете как собственность региона. В совокупности - это половина земель сельхозназначения области, с конкретным собственником со всеми правами и ответственностью. Остальные земли относятся к категории неразграниченных, которыми распоряжаются муниципалитеты.

Собственно, отсюда и широко распространенная в регионе практика использования земли сельхозпроизводителями на условиях аренды. По словам специалистов министерства имущественных отношений области, в соответствии с региональным законодательством, оформить эти арендованные земли в собственность сельхозпроизводитель может только по прошествии трех лет аренды. Без этого никто это сделать не может. Такая норма, по сути, защищает в какой-то степени земли от претендентов на земельную собственность без планов развития на ней сельхозпроизводства.

Двоякая ситуация

Эксперты Центра стратегических разработок обращают внимание на ряд проблемных вопросов в практике пользования землями сельхозназначения, одна из которых - широкое использование продуктивных земель под массовое строительство без учета их плодородия. Возможно, эта проблема, если и существует на Дальнем Востоке, то едва ли носит массовый характер, сопоставимый с некоторыми другими регионами страны. Тем не менее, и здесь возникали свои стройки на ценных землях. Новым явлением стало создание производств на этих землях, например, на территориях опережающего развития (ТОР), о чем неоднократно говорили в Приморском Союзе животноводов, отмечая, что под эти цели уходят, в том числе, лучшие пахотные земли Приморья.

Впрочем, фермеры, в свою очередь, рассказывают о некоторых сложностях при развитии своих животноводческих проектов, связанных с необходимостью перевода земель в другую категорию, чтобы построить ферму.

- Ситуация двоякая: с одной стороны, у нас создаются поселки на землях сельхозназначения, например, поселок Радужный под Уссурийском, а с другой, ферму построить без перевода земли в другую категорию невозможно, - говорит президент Ассоциации крестьянско-фермерских хозяйств Алексей РАЧЕНКОВ. - Процедура перевода не требует денег, но она довольно длительная, и проекты зависают. Мы готовы заплатить за то, чтобы ускорить этот процесс, поскольку потеря времени оборачивается потерей денег, но и это невозможно.

В то же время, перевод участка земли из одной категории в другую может существенным образом отразиться на его стоимости, как кадастровой, так и рыночной. Собственно, пахотные земли, имеющие подобную перспективу, уже сегодня предлагают на рынке по баснословным для сельхозпроизводителя ценам. Если в Михайловском районе Приморского края стоимость гектара земли далеко в полях может составить порядка 10 тыс. рублей, то участок пашни в том же районе, расположенный вблизи от федеральной трассы и электросетей, сегодня собственники выставляют на рынок по цене 100 тыс. рублей за гектар. Понятно, что на сельхозпроизводителя этот продавец не рассчитывает совсем.

Потерянные доходы

Другая проблема в землепользовании, названная экспертами - это формирование крупными игроками огромных земельных банков, и вытеснение всех видов экономической деятельности не только из поселений, но и из целых районов. Наиболее остро на Дальнем Востоке эта проблема проявила себя в Приморском крае, куда, с одной стороны, пришел крупный инвестор - компания «Русагро», к которой в короткие сроки перешло порядка 80 тыс. гектаров земли. Приход этого инвестора породил не только болезненный передел собственности, но и, в определенной степени, опустошил бюджет Михайловского района, на территории которого расположена ТОР «Михайловский», и резидентом которого стала эта компания. По словам приморских чиновников, компания «Армада», работавшая на этих пахотных землях до прихода резидента, платила в пять раз больше налогов в местный бюджет.

Но «упавшими налогами» проблемы, связанные с приходом этого инвестора, не исчерпываются. Ползучее вытеснение других производителей, не всегда успешных, но и их тоже, отмечают в последние годы наблюдатели в регионе, что собственно и заставило местные администрации активизировать работу по защите своих фермеров от поглощения.

С другой стороны - в крае известны крупные пользователи земли из числа иностранных компаний либо компаний с иностранным участием. По данным Союза животноводов Приморского края, в пользовании иностранных компаний сейчас находится примерно треть обрабатываемых пахотных земель региона (приблизительно 130 тыс. га), при этом только порядка 20% из них являются добросовестными сельхозпроизводителями на этих землях. Из остальных земель иностранные держатели просто извлекают ренту, сдавая ее в аренду китайским сезонным арендаторам и другим пользователям.

На этом фоне в Приморье активно приглашают иностранных инвесторов в сельскохозяйственную отрасль, обещая им передать в пользование под их проекты довольно большие массивы земель. Например, в прошлом году было объявлено о намерении вьетнамского инвестора реализовать крупный животноводческий проект, под который он рассчитывает получить несколько десятков тысяч гектаров. В Союзе животноводов Приморья именно с этим проектом связывают возникновение случаев отказа сельских муниципалитетов в продлении аренды земли на 5 лет местным фермерам.

Мировая практика показывает, что именно земельный налог в значительной степени формирует бюджеты муниципалитетов. При этом, на Дальнем Востоке земля до сих пор не стала таким источником дохода. Сельские районы, распоряжаясь большими земельными массивами, в большинстве своем остаются дотационными. Смогут ли новации правительства страны последних двух лет повысить эффективность использования земли, покажут ближайшие годы.

МНЕНИЕ

Юрий ЧЕРКАШИН, исполнительный директор Приморского cоюза животноводов:

- Союз животноводов Приморского края направлял письма двум губернаторам, в которых мы информировали о неэффективности использования земли, находящейся в собственности либо в аренде иностранных компаний. И не только иностранных. Вопросы создания производственной базы, использования сельскохозяйственных угодий, выбора системы отраслей растениеводства, животноводства решаются без учета накопленного в крае опыта предыдущих разработок в существующих природно-климатических условиях.

У нас время было, когда мы писали письма в ЦК КПСС по поводу того, что в крае мало пахотной земли из расчета на одного жителя края, и просили, чтобы нам ее увеличили. В итоге, в Приморье 70% мелиорируемой земли. И сейчас мы видим, как в Надеждинском районе уничтожаются эти земли, закатываются под асфальт. Земли переводятся в другую категорию без какого-либо согласования, без какой-либо экспертной оценки. Предлагаются они иностранцам, когда нашим не хватает земли. Заходят в край со своими проектами также российские крупные компании с большими деньгами, землю выкупают. Но они же их не осваивают. А между тем, в крае порядка 200 тыс. га пашни «гуляет». Почему бы на этих землях не создать ТОРы?

Антон СКОРИК, председатель Ассоциации поддержки резидентов Свободного порта Владивосток:

- Конечно, если бы вся федеральная земля или военная земля была передана в ведение региональных властей, выбор был бы больше. Но на самом деле, и без этого есть земельный ресурс, нужно его запускать в оборот и не боятся того, что у нас не все резиденты реализуют свой проект. Потому что законом предусмотрено расторжение договора, прекращающего деятельность в статусе резидента в случае, если по истечении 24 месяцев резидент не приступил к реализации своего проекта. Соответственно, договор аренды земельного участка, который был с ним заключен, также может быть юридически расторгнут на этом основании.

Поэтому в этом смысле, мне кажется, нужно менять парадигму мышления со стороны чиновников администрации Приморья, смелее наделять этим земельным ресурсом, использовать его и, может быть, точнее прописывать условия расторжения для таких случаев. Закон о Свободном порте и был принят для того, чтобы ускорить социально-экономическое развитие региона и, конечно, без подобных стимулов эта история не будет работать. Нужно чем-то заплатить. Если мы заявляем, что у нас супер преференции, налоговые льготы, в том числе земельная льгота, нужно это реализовывать на практике.

На фото: Сумеет ли Приморье снять рекордный урожай со своей пашни – вот в чем вопрос.

Фото из архива.

Елена АБАШЕВА. Газета "Золотой Рог", Владивосток

Источник